Лукин Владимир Николаевич. Мусиенко Тамара Викторовна. УПРАВЛЕНИЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА (из опыта Всероссийского добровольного пожарного общества)

Лукин Владимир Николаевич,

Санкт-Петербургский университет

Государственной противопожарной службы МЧС России

(Санкт-Петербург),

профессор кафедры философии и социальных наук,

доктор политических наук, кандидат исторических наук,  доцент,

ассоциированный научный сотрудник

Федерального научно-исследовательского социологического центра

Российской академии наук – Социологического института РАН,

действительный член

Петровской академии наук и искусств,

Lukin Vladimir Nikolaevich,

St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia,

Professor of the Department of Philosophy and Social Sciences,

Doctor of political sciences, candidate of historical sciences, associate professor,

associate researcher at the Federal research sociological Center

 Russian Academy of Sciences- Sociological Institute

of the Russian Academy of Sciences,

Full member of the Petrovsky Academy of Sciences and Arts

Мусиенко Тамара Викторовна,

Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России (Санкт-Петербург),

профессор кафедры философии и социальных наук, профессор кафедры управления и экономики, доктор политических наук, кандидат исторических наук,  доцент,

ассоциированный научный сотрудник

Федерального научно-исследовательского социологического центра,

действительный член Петровской академии наук и искусств,

действительный член Международной академии исследования будущего

(International Futures Studies Academy: IFRA),

Musienko Tamara Viktorovna,

St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia (St. Petersburg),

 Professor of the Department of Philosophy and Social Sciences,

Professor of the Department of Management and Economics

Doctor of political sciences, candidate of historical sciences, associate professor,

associate researcher at the Federal research sociological Center

 Russian Academy of Sciences- Sociological Institute

of the Russian Academy of Sciences,

Full member of the Petrovsky Academy of Sciences and Arts,

 Acting member of the International Futures Studies Academy

(International Futures Studies Academy: IFRA)

E-mail: lvn55555@mail.ru

УДК 338.24.01 (371.3)

 

УПРАВЛЕНИЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА (из опыта Всероссийского добровольного пожарного общества)

 

Аннотация:   В статье актуализируется проблема исследования государственного управления пожарной безопасностью в кризисных условиях на примере Всероссийского добровольного пожарного общества, наиболее пострадавшего в пожарной сфере. Показаны усилия государства по выходу из кризиса через формирование нового правового поля в период с 1991 по 2006 годы.

 

Ключевые слова: государственное управление, кризис, пожарный доброволец, добровольная пожарная дружина, команда, МЧС России, Всероссийское добровольное пожарное общество, Федеральный закон

 

FIRE SAFETY MANAGEMENT IN A CRISIS

(from the experience of the All-Russian Voluntary Fire Society)

 

Abstract: The article actualizes the problem of research of state fire safety management in crisis conditions on the example of the All-Russian Voluntary Fire Society, the most affected in the fire sector. The efforts of the state to overcome the crisis through the formation of a new legal framework in the period from 1991 to 2006 are revealed.

 

Keywords: state administration, crisis, volunteer firefighter, volunteer fire brigade, team, Еmercom of Russia, All-Russian Voluntary Fire Society, federal law

 

Пожарное  дело, государственное управление которым продолжалось уже более 340 лет, и организованное пожарное добровольчество, приближавшееся к своему столетнему юбилею, на рубеже 80-х-90-х годов ХХ века, переживали глубокий кризис. Кризис в пожарной сфере был вызван общественно-политическим кризисом советской политической системы. Результаты научного исследования основных характеристик кризиса и его последствия представлены в монографии «Добровольная пожарная охрана: история и современность», вышедшей из печати в 2022 году [1].

Состояние государственного управления было таким, что потребовалось почти полтора десятилетия для стабилизации ситуации в пожарной сфере в целом и в пожарном добровольчестве, в частности. Этому процессу способствовало начало формирования современного правового поля государственного управления.

Российское пожарное добровольчество в своей многовековой истории переживало разные периоды. Последние тридцать лет из 130-летней истории организованного под центральным руководством отечественного пожарного добровольчества это народное движение начинало со спада, вызванного развалом Советского Союза.

Советский период пожарного добровольчества также начинался с отрицания прошлого опыта и попытками полного огосударствления системы борьбы за пожарную безопасность человека, общества и государства.

Великая Отечественная война доказала важность и необходимость использования инициативы масс и ее силу в противостоянии чрезвычайным ситуациям и 14 сентября 1957 года Президиум Совета Министров РСФСР признал целесообразным организовать республиканские, краевые и областные добровольные пожарные общества. С этого времени начинается процесс возрождения пожарных обществ, активизируется участие в их работе служащих, сельского и городского населения по месту жительства.

Состояние государственного управления в условиях специальной военной операции актуализируют проблему исследования накопленного опыта всеобщего противостояния чрезвычайным ситуациям.

С распадом СССР и изменением законодательства все льготы для добровольцев были упразднены, развалились колхозы и совхозы, соответственно постепенно фактически сошла на нет роль и численность добровольных пожарных.

Количество пожарных депо уменьшилось в 6,8 раз, пожарной техники – почти в 7,5 раз. Такие негативные тенденции сказались на показателях оперативной работы добровольных пожарных обществ. Так, количество выездов на тушение пожаров уменьшилось в четыре раза, количество потушенных пожаров – в десять раз. Более чем в четыре раза сократилось количество спасенных [2].

С начала девяностых годов Всероссийское добровольное пожарное общество стало испытывать большие трудности в работе по практической реализации основных уставных положений Общества. Первое десятилетие истории новой России было по существу катастрофическим для всех сфер жизни. В пожарном деле наибольшие потери понесло Всероссийское добровольное пожарное общество.

Ярким примером последствий кризиса являются многочисленные перерегистрации существующих добровольных пожарных формирований.

Так, например, на общем собрании пожарных добровольцев Чувашии 4 ноября 1991 года был принят новый Устав, зарегистрированный в министерстве юстиции Чувашской АССР четвертого января 1992 года.

В новый Устав внесли и новое название – Чувашский республиканский совет, который входил в состав Всероссийского добровольного пожарного общества как его структурное подразделение. Первичные организации ВДПО в автономной республике создавались по месту работы, учебы или жительства членов общества и объединялись по территориальному принципу на добровольной основе. В структуру общества также входили районные, городские и республиканские организации.

15 июня 1999 года состоялась XVI конференция Чувашской республиканской организации ВДПО, где было принято решение о перерегистрации Чувашского республиканского добровольного пожарного общества в Чувашскую республиканскую общественную организацию Всероссийского добровольного пожарного общества (региональная общественная организация).

По состоянию на 1 января 2005 г. в ЧРООО «ВДПО» насчитывалось 21 районная городская организация и 121 первичная организация с общим количеством 1355 человек, еще 238 членов состояло в дружинах юных пожарных.

29 августа 2006 года Решением XIX внеочередной конференции ЧРООО «ВДПО» Чувашская республиканская организация Общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» была переименована в Чувашское республиканское отделение ВДПО [3].

Примером подобного сложного «перехода на новые условия работы в рамках рыночной экономики» в начале 1990-х годов может служить и Нижегородский областной совет Всероссийского добровольного пожарного общества, существовавший с 1991 по 1995 годы, который с 20 июня 1996 года преобразуется в Нижегородское областное отделение общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество», а в период с 1999 по 2000 год – это уже Нижегородская областная общественная организация Всероссийского добровольного пожарного общества [4].

Подобное происходило во многих региональных организациях ВДПО.

За этими переименованиями стоят не только следование за формирующейся новой нормативно-правовой базой в пожарном деле, но и борьба в руководстве добровольными пожарными формированиями. Борьба шла не только за повышение качества руководства, но и за обладание материальными и нематериальными активами. Это отрицательно влияло на состояние дел в пожарном добровольчестве.

Представление об этом дает пример Городецкого районного отделения ВДПО. Там, как и во многих отделениях, по примеру центра приступили к дележу собственности и разделению деятельности производственной и противопожарной.

В 1991 году производственное управление противопожарных работ предоставило самостоятельность районным участкам с открытием текущих счетов. В 1992 году при Городецком участке было зарегистрировано Городецкое государственное предприятие противопожарных работ. 21 января 1994 года на базе государственного предприятия зарегистрировали муниципальное предприятие противопожарных работ. В 2000 году оно было реорганизовано в «Общественную противопожарную организацию Городецкого района Нижегородской области» (далее – Организация).

В день 110-летнего юбилея Городецкого пожарного общества 24 октября 2007 года председатель Организации С.В. Данилова выступила с докладом на общем собрании. В своем докладе она представила краткий анализ состояния дел с добровольчеством в районе, которое находилось «не в лучшем  положении»  все последние пятнадцать лет.

За эти годы Организация лишилась основных средств: здания, транспорта и главное – людей. Членами Организации числилось лишь шесть человек. Данилова напомнила, что в еще в год создания (1897) городская добровольная пожарная дружина уже имела пожарную машину, через десять лет – оркестр, в 1909 году было закончено строительство здания Депо, охотники имели обмундирование и все это на взносы городчан и на заработанные Обществом средства  [5].

Обратим внимание на то, что к этому времени с момента пика кризиса в 1991 году прошло уже 16(!) лет.

Как и многие другие Владимирское областное добровольное пожарное общество в период 90-х годов XX века переживало тяжелые времена. Из 218 сельскохозяйственных предприятий Владимирского региона только в 28 остались добровольные пожарные дружины с круглосуточным дежурством. Резкое падение активности населения в обеспечении пожарной безопасности привело к росту числа пожаров, особенно в сельской местности. Как результат, рост на 40 процентов. Деревни и села остались практически  без защиты от огня [6].

Но постепенно приходило осознание необходимости использовать пожарное добровольчество для  оказание помощи профессиональной пожарной службе в борьбе с пожарами и другими стихийными бедствиями.

Государство приступило к формированию нового правового поля в этом направлении.

Федеральный закон «О пожарной безопасности», принятый в декабре 1994 года, в перечень видов пожарной охраны:  государственная противопожарная служба, муниципальная пожарная охрана, ведомственная пожарная охрана, частная пожарная охрана, включил и добровольную пожарную охрану (ст.4). В ст. 13 Федеральный закон определял место и роль добровольной пожарной охраны, которая «создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации». В ст. 34 формулировались права и обязанности граждан в области пожарной безопасности [7].

Федеральный закон положил начало формированию нового правового поля в новой России и создавал возможность для принятия законных решений в области пожарного добровольчества в регионах.

Но в части, касающейся пожарного добровольчества в целом, изменения вносились уже на этапе выхода из кризиса.

Так, Управление Государственной противопожарной службы Владимирской области в 1996 году внесло на рассмотрение в Администрацию области целевую программу «Пожарная безопасность и социальная защита», в которой на основе анализа существующих проблем предполагалось укрепление добровольной пожарной охраны в сельской местности и доведение штатной численности подразделений до нормативной.

Но положение пожарной охраны в области оставалось сложным, особенно в сельской местности, где например, пожарные автомобили оставались в наличии только в 84 хозяйствах из 232 [8].

К сожалению, в общем русле проходил кризис добровольчества в городе, который сыграл выдающуюся роль в формировании организованного добровольного пожарного движения в России. Именно усилиями жителей города Санкт-Петербурга было создано добровольное пожарное общество, которое к началу девяностых годов прошлого века носило название «Всероссийское добровольное пожарное общество». Возможно, одной из причин кризиса в деятельности нашего регионального отделения Общества являлись и его особенности, которые имели исторические корни.

Дело в том, что во второй половине 1959 года в Ленинграде прошла II Конференция добровольцев города и области, на которой приняли Устав Ленинградского и областного добровольного пожарного общества (далее – ЛОГ ДПО). Решения этой Конференции заложили основы деятельности объединенной добровольческой структуры пожарных добровольцев Ленинграда и области на последующие годы.

Председателем президиума Совета Ленинградского и областного добровольного пожарного общества (далее – Совет) избрали М. Гурко. Совет на одном из первых своих заседаний утвердил положение о секциях и советах районных организаций. Уже к концу 1960 года по данным Совета членами ЛОГ ДПО стали 150 тысяч человек.

К этому времени восстановилась численность населения доблокадного Ленинграда и составляла три миллиона четыреста тридцать две тысячи человек. Для сравнения, по переписи населения 1910 года в Санкт-Петербурге проживало один миллион восемьсот восемьдесят одна тысяча жителей [9, 10].

В Ленинградской области, численность населения за период с 1926 по 1944 годы с 3,5 миллиона уменьшилась до 230 тысяч жителей [11], то есть в 17,5(!) раза. А к 1960 году она составляла уже 1,2 миллиона человек, но в других менее крупных административных границах. Таким образом, по официальным данным, каждый тридцать первый житель Ленинграда и Ленинградской области числился в составе ЛОГ ДПО.

Структурно Ленинградское областное и городское ДПО состояло из 34 районных обществ и промкомбината, которые сосредоточили основное внимание на двух основных направлениях деятельности: профилактическая работа с привлечение населением и производственная деятельность.

Механические мастерские ремонтировали пожарное оборудование, изготовляли пожарный инвентарь, а 33 зарядные станции осуществляли перезарядку, и испытание огнетушителей. Кроме того пожарные добровольцы занимались очисткой печных труб. Районные подразделения занимались обучением и повышением квалификации трубочистов. В этих целях издавались разные методические пособия, например, «Пособие по трубочистным работам» А.А. Баландин [12].

Ленинградское областное и городское добровольное пожарное общество осуществляло курсовую подготовку различных категорий руководителей, ответственных за пожарную безопасность в Учебном пункте при ЛОГ ДПО.

Агитколлектив выезжал в клубы, Дома культуры, на предприятия, в колхозы и совхозы [13, С. 207].

Переломным моментом в деятельности Ленинградского областного и городского добровольного пожарного общества стал 1992 год. Общественно-политический и экономический кризис отрицательно сказались на жизнедеятельности Ленинградского областного и городского добровольного пожарного общества. Оно оказалось в числе первых, вышедших из ВДПО СССР. Вновь создавались, регистрировались ДПО в районах города, которые в новых экономических условиях меняли направленность в своей деятельности. Изменения произошли и в деятельности Совета ВДПО.

Так, вместо производственных участков были зарегистрированы многочисленные общества с ограниченной ответственностью с правом юридического лица (далее – ООО). Этот процесс проходил в условиях слома существовавшей в СССР нормативно-правовой базой и формирования новой. Многое произошедшее в 1990-е годы осуществлялось также в нарушение Устава ВДПО. Производственные участки обрели самостоятельность и фактически не подчинялись Совету. Меры, принимаемые для возвращения OOO в местные организации Общества не увенчались успехом. Но и ООО понесли существенные издержки в  условиях дефолта 1998 года.

Потеряв государственную поддержку и практически всю материально-производственную и учебную базу, региональное самостоятельное добровольное пожарное общество также практически прекратило свое существование.

Процесс возрождения пожарного добровольчества затянулся на годы. Новый этап его развития начал свой отсчет с X съезда ВДПО в 2006 году.

Но формирование нормативно-правовой базы продолжалось все первые 15 лет после развала СССР.

Важную роль в деятельности Всероссийского добровольного пожарного общества был призван сыграть Федеральный закон «Об общественных объединениях», принятый в мае 1995 года (далее – Федеральный закон № 82-ФЗ).

Федеральный закон № 82-ФЗ упрощал процедуру создания общественных объединений и устанавливал для них организационно-правовые формы (ст.7).

«Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. (Последний абзац статьи (политическая партия) был дополнен в 2002 году Федеральным законом от 12.03.2002 № 26-ФЗ ).

Учредителями общественной организации могли  выступить три физических лица. Граждане получали право на объединение в общественные организации без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 3). Это позволяло дробить действующие в ВДПО организации на мелкие части, что и использовалось чаще всего в корыстных целях.

В статье 5 раскрывалось понятие «общественного объединения».

Федеральным законом регулировались отношения общественных объединений с государством. Статья 17 «Государство и общественные объединения» запрещала вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц». Она также определяла виды государственной поддержки: целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках выполнения различных государственных программ» [14].

Федеральным законом «О некоммерческих организациях» 1996 года (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) предусматривалась возможность оказания экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления и конкретизировались формы и порядок такой поддержки.  Более того, ст.13 устанавливалось приоритетное право такой поддержки, что было очень важно для Всероссийского добровольного пожарного общества, переживавшего нелегкие времена своей истории.

ВДПО было включено в Реестр социально ориентированных некоммерческих организаций-получателей поддержки, который вводился Федеральным законом № 7-ФЗ.

Всероссийское добровольное пожарное общество отвечало всем требованиям, предъявляемым к некоммерческим организациям (ст. ст. 2, 21, 22):

Но государство оставляло за собой право осуществлять федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенциями оценку качества общественно полезных услуг, оказываемых, в том числе и Всероссийским добровольным пожарным обществом, согласно ст. 21.

Важное значение для деятельности Всероссийского добровольного пожарного общества имело четкое распределение полномочий между федеральными органами власти, власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по решению вопросов заявленной поддержки.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации были достаточно обширны и включали двенадцать основных позиций:

Федеральным законом устанавливались и семнадцать условий оказания экономической поддержки. Среди них семь имели непосредственное отношение к деятельности ВДПО (ст. 311).

Федеральный закон № 7-ФЗ устанавливал четыре вида государственной экономической поддержки: финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) (в редакции Федеральных законов от 02.07.2013 № 185-ФЗ; от 05.02.2018 № 15-ФЗ) (ст.31).

Субъекты Российской Федерации, федеральные территории и муниципальные образования вправе были оказывать поддержку четырех видов.

Во-первых, за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (в редакции Федерального закона от 02.07.2021 № 351-ФЗ) путем предоставления субсидий на срок не менее двух лет (в редакции Федеральных законов от 19.12.2016 № 449-ФЗ, от 02.07.2021 № 351-ФЗ).

Во-вторых, можно было оказывать и имущественную поддержку путем передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества. Но было установлено важное условие имущественной помощи – оно должно было использоваться только по целевому назначению. Срок определялся как и в случае с субсидиями – от двух лет (в редакции Федерального закона от 19.12.2016 № 449-ФЗ).

Следует заметить, что имущественный вопрос стал самым сложным, и способы его решения, последствия решений неоднократно становились предметом конфликтов в ВДПО и судебных разбирательств. Причиной тому, возможно, стали разночтения в трактовке ряда подстатей, прежде всего 7 и 10. Как показала практика управления имущественными активами, в исследуемый период существовали возможности обходить эти нормы Федерального закона, что и порождало противоречия и конфликты.

В-третьих, не менее существенной было  «оказание информационной поддержки путем создания федеральных, региональных и муниципальных информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования в целях реализации государственной политики в области поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (в редакции Федеральных законов от 19.12.2016 № 449-ФЗ, от 02.07.2021 № 351-ФЗ).

В-четвертых, это была «Поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров)» [15].

Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятый в 1997 году, только закладывал правовую основу учета недвижимого имущества и сделок с ним. За время двадцатилетнего действия до июля 2016 года в этот Федеральный закон было внесено 95 поправок, дополнений, исключений. Но свою положительную роль в укреплении государственного контроля в сфере управления недвижимостью он, безусловно, сыграл. Вместе с тем, используя его несовершенство, новоявленные предприниматели смогли перевести в частную собственность часть имущества ВДПО [16].

На X съезде Всероссийского добровольного пожарного общества, состоявшемся в мае 2006 года, одной из причин кризиса пожарного добровольчества был назван низкий уровень взаимодействия с органами государственной власти и прежде всего с МВД и МЧС России.

В государственных решениях по укреплению пожарной безопасности первых лет новой России главное внимание уделялось профессиональной пожарной охране [17].

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 849.

Службы противопожарных и аварийно-спасательных работ Министерства внутренних дел Российской Федерации были преобразованы в Государственную противопожарную службу Министерства внутренних дел Российской Федерации и утверждено Положение о Государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – Положение о ГПС).

Для координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации в области пожарной безопасности создавалась Межведомственная комиссия по пожарной безопасности в Российской Федерации.

Перед МВД России была поставлена задача разработать единую государственную систему статистического учета пожаров и последствий от них в Российской Федерации.

В Положении о ГПС 1993 года из задач, которые была призвана решать Государственная противопожарная служба косвенное отношение к добровольной пожарной охране можно отнести «координацию деятельности других видов пожарной охраны и осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для пожарной охраны».

А вот в числе функций уже конкретно указывались осуществление при тушении пожаров оперативного управления ведомственными, добровольными и иными пожарными формированиями, а также другими силами и средствами, привлекаемыми к тушению пожаров; содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны и ведение противопожарной пропаганды [17].

В 1996 году Постановлением Правительства Российской Федерации «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» разрешалось создание фондов пожарной безопасности, утверждался Типовой устав таких фондов и устанавливался порядок  страховых отчислений, которые могли использоваться и в интересах пожарного добровольчества (п.4 Постановления).

В Типовом уставе Фонда пожарной безопасности определялся тип общественной организации как некоммерческой организации, не имеющей членства, которая создается в целях реализации мер пожарной безопасности (п.1 Типового устава).

Фонд учреждался на основе добровольных имущественных взносов органами управления Государственной противопожарной службы МЧС Российской Федерации с участием объединений пожарной охраны, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных юридических лиц (п. 2 Типового устава).

Средства фонда могли направляться на обучение населения мерам пожарной безопасности, поддержку и развитие пожарного добровольчества (п. 15 Типового устава) [18].

Федеральная противопожарная служба была включена составной частью Государственной противопожарной службы МЧС России Федеральным законом от 22 августа 2004 № 122- ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2005 года [19]. Добровольная пожарная охрана и Федеральная противопожарная служба должны тесно взаимодействовать при решении общих задач, как было отмечено в «Положении о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы», утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации в июне 2005 года (далее – Положение о ФПС).

Пятая статья Положения о ФПС определяла основные задачи ФПС ГПС, из которых отдельные имели косвенное или прямое отношение к добровольной пожарной охране [20].

Главное управление Государственной противопожарной службы (далее – ГУ ГПС), с которым ВДПО должно было осуществлять самое тесное взаимодействие, в первое десятилетие новой России являлось структурным подразделением федеральной противопожарной службы МВД Российской Федерации [21].

За этот период самым важным решение ГУ ГПС по пожарному добровольчеству стала разработка совместно с ВДПО «Порядка создания подразделений добровольной пожарной охраны и регистрации добровольных пожарных», введенного Приказом МВД Российской Федерации в апреле 2001 года (далее – Приказ № 390).

Приказ № 390 регламентировал создание формирований добровольной пожарной охраны на территории муниципальных образований и в организациях, а также порядок регистрации добровольных пожарных. Он определял два вида подразделений добровольной пожарной охраны – дружина и команда. Различие между этими двумя видами состояло в том, что добровольная пожарная дружина осуществляет деятельность без использования пожарных машин, а команда может иметь пожарные машины.

Поскольку добровольные пожарные команды имеют более высокий уровень боевой пожарной подготовки их можно было подразделять на три разряда.

Руководителю органа местного самоуправления предоставлялось право принимать решения о создании, реорганизации или ликвидации добровольного пожарного формирования. Объектовые подразделения добровольной пожарной охраны могли создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться на основании приказа руководителя организации. Подразделения добровольной пожарной охраны должны были решать две основные задачи: участие в предупреждении пожаров и участие в тушении пожаров.

В Приказе № 390 задачи и функции излагались практически одинаково.

В дополнение Федерального закона «О некоммерческих организациях» 1996 года финансовое и материально-техническое обеспечение дружин и команд добровольной пожарной охраны, согласно Приказу, могло осуществляться не только за счет средств местных бюджетов, средств организаций, в которых они созданы, но за счет средств объединений пожарной охраны, и что более важно – за счет пожертвований граждан и юридических лиц, а также других источников финансирования.

Приказ № 390 определял порядок отбора, включение в Реестры добровольных пожарных муниципального подразделения и объектового подразделения добровольной пожарной охраны, а также исключения из них. Требования к кандидатам в добровольные пожарные оставались неизменными в течение десятилетий, они и были включены в документ.

Следует заметить, что организация первоначальной подготовки добровольных пожарных на безвозмездной основе возлагалась на органы местного самоуправления или организации. Почему-то не зафиксировано участие в этом представителей ГПС, хотя Приказом № 390 определялось место такой подготовки, как правило, – на базе подразделений ГПС. И лишь «последующая подготовка добровольных пожарных» должна была осуществляться с привлечением специалистов подразделения ГПС, включая ежегодные учебные сборы в подразделениях ГПС.

В Приказе № 390 были перечислены семь обязанностей добровольного пожарного: обладать необходимыми пожарно-техническими знаниями в объеме, предусмотренном программой первоначальной подготовки добровольных пожарных; соблюдать меры пожарной безопасности; выполнять требования, предъявляемые к добровольным пожарным; участвовать в деятельности пожарной охраны; осуществлять дежурство в подразделениях пожарной охраны в соответствии с графиком, утвержденным соответствующим руководителем органа местного самоуправления (организации) по согласованию с руководителем подразделения ГПС; соблюдать установленный порядок несения службы в подразделениях пожарной охраны, дисциплину и правила охраны труда; бережно относиться к имуществу пожарной охраны, содержать в исправном состоянии пожарно-техническое вооружение и оборудование.

Пожарный доброволец имел и права. Кроме участия в деятельности по обеспечению пожарной безопасности на соответствующей территории, включая несение службы (дежурства) в подразделениях ГПС, он имел право «проверять противопожарное состояние объектов или их отдельных участков на соответствующей территории; проникать в места распространения (возможного распространения) пожаров и их опасных проявлений».

Участие в деятельности добровольной пожарной  команды по обеспечению пожарной безопасности заключалось в дежурстве в составе караула.

Органы местного самоуправления (организации) имели право предоставлять подразделению добровольной пожарной охраны в безвозмездное пользование здания (помещения), необходимые для осуществления их деятельности. В этих целях команды должны были делиться «не менее чем на четыре дежурных караула во главе из наиболее подготовленных добровольных пожарных в населенных пунктах и по числу рабочих смен в организациях».

Общий порядок несения службы в дружинах определялся ее начальником по согласованию с руководителем подразделения ГПС, исходя из обеспечения реализации в полном объеме поставленных задач. Он включал порядок сбора пожарных добровольцев по сигналам пожарной тревоги, способ их доставки к месту пожара, участие пожарно-тактических учениях или занятиях. Учет фактического времени несения службы (дежурства), а также участия в проведения мероприятий по предупреждению пожаров осуществлял начальник подразделения добровольной пожарной охраны.

Добровольные пожарные, принимающие непосредственное участие в тушении пожаров, как правило, должны были обеспечиваться специальной одеждой и снаряжением. Материальный ущерб, причиненный при тушении пожаров, подлежал возмещению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации

Органам местного самоуправления (организации) по согласованию с ГПС было дано право устанавливать единые образцы удостоверений и форму одежды для добровольных пожарных.

Приказ  № 390 подтверждал возможность предоставления добровольным пожарным социальные гарантии, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления, организациями) [22].

Указом Президента Российской Федерации в ноябре 2001 года Главное управление Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации с 1 января 2002 года было преобразовано в Государственную противопожарную службу МЧС Российской Федерации [23].

А через десять лет Указом Президента Российской Федерации Государственную противопожарную службу МЧС России объявили правопреемником Государственной противопожарной службы МВД Российской Федерации. Это позволило не проводить переаттестацию и переназначения рядового, начальствующего состава и работников и учесть выслугу лет [24].

Но основное содержание работы по организации и формированию добровольных пожарных подразделений оставалось прежним до принятия Федерального закона «О добровольной пожарной охране» в 2011 году.

В августе 1999 года  Указом  Президента  Российской Федерации  было утверждено «Положение о Министерстве Российской Федерации  по  делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (далее – Положение о МЧС России).

В Положении о МЧС России 1999 года добровольная пожарная охрана не упоминается. Это было вызвано тем, что Государственная противопожарная служба еще находилась в структуре МВД Российской Федерации [25].

Но уже в следующей редакции Положения о МЧС России от 2002 года, в связи с передачей ГПС в МЧС России Указом Президента Российской Федерации устанавливалась предельная  численность «работников центрального аппарата Министерства Российской  Федерации 1039  единиц  (без  персонала  по  охране  и обслуживанию  зданий), в том числе 140 лиц начальствующего состава Государственной  противопожарной  службы».

В число 61 основной функции МЧС России вошли и вопросы  добровольной пожарной охраны, которые включали: координацию деятельности  ведомственной  и  добровольной пожарной охраны, а также объединений пожарной охраны (ст. 7.4);  осуществление в установленном порядке подготовки кадров для ведомственной и добровольной пожарной охраны,  объединений пожарной охраны и организаций независимо от формы собственности (ст. 7.13); создание, реорганизация и ликвидация совместно с органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями подразделения Государственной противопожарной службы, содержащиеся за счет средств  бюджетов  субъектов  Российской Федерации и местных бюджетов, а также средств организаций (ст. 7.20) [26].

В последующие годы в Положение о МЧС России регулярно вносились изменения и дополнения, вызванные совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам обеспечения пожарной безопасности. А в 2004 году среди девяти заместителей Министра МЧС России был и главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору [27].

Таким образом, в условиях кризиса управления пожарной безопасностью предпринимались попытки формирования нового нормативно-правового базиса деятельности ВДПО, в котором в силу своих возможностей участвовал и Центральный совет ВДПО.

Но основные усилия были сосредоточены на выживании в условиях формирования новых политических, экономических и правовых отношений в Российской Федерации.

Формируемая в этот исторический период правовая основа, была лишь базой для дальнейшего развития и совершенствования государственного управления пожарным делом и пожарным добровольчеством, в частности.

Оценить глубину кризиса управления добровольным пожарным движением, состояния самого движения позволяют материалы и решения VIII,  IХ и Х съезды Всероссийского добровольного пожарного общества.

В работе VIII съезда Всероссийского добровольного пожарного общества, состоявшегося 15-16 мая 1996 года, из 226 делегатом лишь малую часть составляли делегаты от районных добровольных пожарных организаций ВДПО. Это было вызвано резким сокращением их количества и критическим состоянием штатной численности управленческого персонала и общей численности Общества в целом. Хотя на Съезде была принята Концепция развития ВДПО на 2001–2006 годы, но как показали события до следующего очередного съезда, за пятилетний период негативные тенденции переломить не удалось.

IХ съезд Всероссийского добровольного пожарного общества (16 мая 2001 года) предпринял новую попытку вывести добровольной пожарной движение из кризиса в рамках очередной Концепции развития ВДПО на пятилетний период.  Но ход ее реализации и общее состояние дел во всероссийском добровольном пожарном движении за последние пятнадцать лет был негативно оценен делегатами Х съезда Всероссийского добровольного пожарного общества в 2006 году.

 

Литература

  1. Лукин В.Н., Мусиенко Т.В., Виноградов В.Н., Викулов С.Ф. Добровольная пожарная охрана: история и современность / Серия: «Добровольная пожарная охрана: вековые традиции». СПб.: С.-Петерб. ун-т ГПС МЧС России, 2022. Вып. 4. 320 с.
  2. История развития пожарного добровольчества в России. URL: https://09.mchs.gov.ru/deyatelnost/poleznaya-informaciya/dopolnitelnye-stranicy/staticheskie-stranicyi (дата обращения: 18.10.2022).
  3. Савельев П.С., Груздь С.И., Малков В.И. «Пожарные добровольцы России». М., 2010.
  4. Государственное казенное учреждение. Центральный архив Нижегородской области (ГКУ ЦАНО). URL: https://docviewer.yandex.ru/view/38155416/ (www.archive-nnov.ru) (дата обращения 11.08.2022).
  5. Городецкое ВДПО. URL: http://gorodets-vdpo.ru/istoriya (дата обращения: 11.10.2022).
  6. Никольский С.Р., Виноградов В.Н., Луговой А.А. Добровольная пожарная охрана России после 1917 года (Страницы истории). СПб.: СПб. ун-т ГПС МЧС России. 2022. 528 с.
  7. О пожарной безопасности.Федеральныйзакон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ от 1994 г. (в ред. Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 36498.
  8. Владимирское областное отделение ВДПО. (История ВДПО). URL: https://www.vdpo33.ru/vdpo/vdpo-history (дата обращения 12.10.2022).
  9. Санкт-Петербург. 1703-2003. Юбилейный статистический сборник / Под ред. И.И. Елисеевой и В.И. Грибковой. Вып. 2. СПб.: Судостроение, 2003. С. 16-17.
  10. Паевский В.В. Механическое движение населения Ленинграда // Бюллетень Ленинградского губстатотдела, 1925, № 14.
  11. Всесоюзная перепись населения 1937 года: Общие итоги. Сборник документов и материалов / Сост. В.Б. Жиромская, Ю.А. Поляков. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. 320 с.; Численность населения СССР по переписи на 15 января 1959 года по республикам, краям, областям, национальным округам, районам, городам, поселкам городского типа, районным центрам и крупным сельским населенным местам (по административно-территориальному делению на 1 января 1960 г.).- М.: Центральное статистическое управление при Совете Министров СССР, 1960. 523 с.
  12. Баландин А.А. Пособие по трубочистным работам / Ленингр. обл. и гор. добровольное пожарное о-во. Л.: 1959. 200 с.
  13. Голубев С.Г., Зильберштейн Ф.Б., Савельев П.С. Пожарное дело в СССР. М., 1968.
  14. Об общественных объединениях. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/7877 (дата обращения: 12.10.2022).
  15. О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.0.2022. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/8742 (дата обращения: 13.10.2022).
  16. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/11239 (дата обращения: 13.10.2022).
  17. Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 849 г. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&link_id=6&nd=102012302 (дата обращения: 14.10.2022).
  18. О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.1996 № 789. URL: https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-12071996-n-789/ (дата обращения: 15.10.2022).
  19. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“. Федеральный закон от 22 августа 2004 № 122- ФЗ. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/21383 (дата обращения: 14.08.2022).
  20. О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы. Постановление Правительства Российской Федерации от 20.06.2005 № 385 (ред. от 25.04.2019). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54079/94ca (дата обращения: 16.10.2022).
  21. Федеральная противопожарная служба // Пожарная безопасность. Энциклопедия. М.: ФГУ ВНИИПО, 2007.
  22. О введении в действие порядка создания подразделений добровольной пожарной охраны и регистрации добровольных пожарных. Приказ МВД Российской Федерации от 2 апреля 2001 года № 390. URL: https://docs.cntd.ru/document/901785698 (дата обращения: 15.10.2022).
  23. О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности. Указ Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. № 1309. URL: https://base.garant.ru/12124759/ (дата обращения: 15.10.2022).
  24. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 2011 г. № 1434. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120950/ (дата обращения: 15.10.2022).
  25. Вопросы Министерства Российской Федерации по  делам гражданской обороны,  чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных  бедствий. Указ  Президента  Российской Федерации  от  2  августа  1999  г.  №  953 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 32, ст. 4042.
  26. Вопросы Министерства Российской Федерации по  делам гражданской обороны,  чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных  бедствий. Указ  Президента  Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 г. № 1011 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 38, ст. 3585.
  27. Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/21109 (дата обращения: 19.10.2022).

 

 26 total views,  2 views today